（2016年8月8日乌兰察布市第三届人民代表大会

常务委员会第二十五次会议通过）

按照市人大常委会2016年工作要点的安排，由张智副主任任组长，抽组市人大部分委员、基层市人大代表以及市人大办公厅、农牧业工作委员会、法制工作委员会和市农牧业局、水利局、环保局、国土资源局有关人员组成调研组，深入丰镇市、察右前旗、察右后旗、商都县、化德县就全市农业土壤环境治理与保护有关情况进行了立法调研。调研中，实地参观了部分绿色有机农业生产企业，观摩了各旗县农产品质量安全检测和土壤监测设施建设情况，也实地查看了有化肥、农药、地膜污染的地块和残膜回收加工利用情况。之后召开了市直有关部门负责人座谈会，进一步征求了关于全市农业土壤环境保护的立法意见和建议。现将有关情况报告如下：

一、全市农业土壤环境总体状况和存在的问题

（一）  土壤总体状况

全市现有耕地1361.6万亩，基本农田1180万亩，实播面积1052万亩，水地面积260多万亩。土壤类型以栗钙土最多，其次为灰褐土、栗褐土、草甸土、盐土等。

通过调研，大家认为全市农业土壤环境总体上是好的，农业土壤、水源、空气受工业污染少，加之我市气候冷凉，光照充足，昼夜温差大，病虫害发生机率小，农产品营养成份高、品质好，发展绿色有机农业有着得天独厚的自然优势。近年来，全市紧紧围绕市委提出的建设京津地区绿色农产品生产基地战略，大力发展特色农业、设施农业、种子农业、绿色农业、加工农业，开创了全市农业增产、农民增效的新局面。到2015年底，全市以马铃薯、蔬菜、牛羊肉食品为主的“三品一标”认证企业89家，产品228个，面积达到445万亩。其中无公害农畜产品企业49家，产品118个，面积389万亩；认证绿色食品企业14家，产品42个，面积38万亩；认证有机农畜产品企业21家，产品68个，面积18万亩；乌兰察布马铃薯、四子王杜蒙羊肉、察右中旗红萝卜等6个农畜产品获得国家级农产品地理标志登记。马铃薯种植面积达到420万亩（其中种薯面积达到120万亩），是全区乃至全国最大的马铃薯商品薯和种薯生产基地，被中国马铃薯食品加工行业协会命名为“中国薯都”，蔬菜种植面积达到60多万亩。全市具备了年产马铃薯90亿斤、冷凉蔬菜300万吨、肉类40万吨、鲜奶及乳制品90万吨的生产能力。与北京合作建设的马铃薯和冷凉蔬菜“两个百万亩”基地纳入了北京市政府应急储备体系。察右后旗2011年被农业部评为马铃薯标准化种植示范旗，2013年成功注册了“后旗红”马铃薯商标，同年被认证为A级绿色产品，在2015年第16届中国绿色食品博览会上获得金奖，2016年上半年，经国际品牌标准工程组织专家评审通过，“后旗红”马铃薯获得5A国际品牌认证。与此同时，涌现出一批以民丰薯业、希森薯业、蓝威斯顿、绿娃蔬菜公司、田野杂粮公司为代表的龙头生产、加工企业，全市的马铃薯、“草原参”、“商都西芹”、 “化德大白菜”等产品销往全国各地，部分产品还出口东南亚、蒙古、俄罗斯、美国、香港、台湾等国家和地区。

（二）土壤环境保护方面开展的主要工作

近年来，全市各级政府及环保、农业有关部门在土壤环境保护方面主要抓了以下几项工作：

一是全面开展了工业、矿山污染企业的整治工作。按照近年来国家环保部连续部署的一系列环保整治活动要求，全市多次开展了以高载能、矿山企业为重点的集中整治活动，使全市不达标的矿产企业得以全面整治，其它企业的污染物排放均控制在自治区和国家要求的范围内。各旗县区所在地和4个工业园区都建起了污水处理厂。工业的废气、废水、废渣污染和城镇污水排放问题得到了有效控制。

二是积极开展“控肥控药”科技示范推广活动。自2015年开始，按照农业部门提出的“一控、两减、三基本”要求，市、旗县农业部门牵头，进行“控肥增效”、“绿色防控”等化肥、农药零增长的试验、示范、推广工作。去年，全市测土配方施肥面积795万亩，其中：有机肥、生物菌肥、中微元素肥面积360多万亩，共完成绿色防控面积255万亩，其中设施马铃薯、蔬菜防控面积75万亩，做到禁限用农药不使用、常用农药不超标。

三是实施了地膜回收利用试点项目。商都县结合实施国家农业清洁生产项目，投资5000万元新上地膜回收加工企业一处，年回收加工能力3600吨，建立废旧地膜回收贮存点3处，开展了以3斤旧地膜换1斤新地膜的试点，每年通过项目补贴回收近千吨。其它旗县也依托相关项目，正在探索地膜回收的新措施。

四是定期开展了土壤环境监测活动。2015年按照农业部的要求，我市承担了580个国控监测点，监测面积216万亩，其中商都县、凉城县被列为国家耕地质量监测点，组织有关技术人员定期监测上报有关数据。各旗县农业主管部门普遍建起了农产品质量安全检验检测站，配备了较为先进的检测仪器和技术人员，为打造绿色农产品基地提供了必要的检测保障。

（三）土壤环境面临的主要问题

在调研中也了解到，面对国内国际农产品市场需求多样化，营销竞争日趋激烈的形势下，一些农业生产经营单位、个人，特别是少数承包开发水地的规模化生产经营企业和大户，由于缺乏必要的行政约束机制，在生产经营过程中存在着盲目追求产量效益，短期掠夺经营土地甚至污染土壤的行为，导致局部地区出现土壤质量下降，有机质减少，土壤板结，地膜、农药、化肥土壤中残留增多的问题，而且呈现出逐年加重的趋势。主要表现在：

一是化肥过量使用。按照行业标准设施马铃薯蔬菜基肥80公斤，追肥40公斤，但实际上有的生产企业和经营者追肥翻倍增长或更多。也有的企业连续几年不倒茬、不轮作，土壤养份结构失衡，病虫害增多。据不完全统计，全市化肥施用量2014年—2016年三年总量分别为21.5吨、24.5吨和28.5吨，呈明显增加的趋势。

二是农药过度施用。少数农业种植经营大户和农户追求利益最大化，为了避免虫灾损失，不按照农药使用规定喷洒打药，随意加大使用剂量和施用次数，除草剂同样也是超量施用，极易出现农产品农药残留超标和土壤养份受到污染的问题。

三是残膜污染较为突出。以2005年和2010年比较，地膜使用面积和使用量分别由115万亩、4363吨增长到192.8万亩和8444吨，增长幅度分别达到67.6%和93.5%。近年来，地膜使用量始终保持在8400吨左右。而每年的地膜回收微不足道，每到春秋两季，田间地头、树杈草丛堆积飘挂的残膜随处可见，土壤内部残留增多，影响着地力的正常发挥。

四是生资市场管理还存在死角。生产、流通和使用假冒伪劣化肥、农药、地膜、种子行为没有完全杜绝。  

五是土壤环境治理保护缺乏长效管理机制。全市实施国家《环境法》、《农业法》、《土地法》等有关法规条例还不够到位，国家颁布的农业清洁规范化生产标准实施进度缓慢，地方土壤环境治理和保护投入明显滞后，农业生产经营单位和个人土壤环境保护意识不强，全市土壤治理和监管缺乏长效管理机制。

二、土壤环境保护立法建议

调研组认为，依据国家有关大法，抓紧制定全市土壤环境保护地方性法规十分必要，对于我市农业发展适应新常态，构建土地资源高效利用、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业生产经营新格局，确保农村如期实现小康目标具有历史性意义。鉴于目前各级政府不断加大新《环保法》实施力度，工矿企业污染整治已取得显著成效，全市水资源管理法规也即将出台的实际，制定全市土壤环境保护法规的路径和重点应主要放在化肥、农药（除草剂）、地膜以及各类生长素等农业生产投入品的使用和管控方面。立法重点内容如下：

（一）明确土壤环境保护立法的基本原则。坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念，着眼全市经济社会发展大局，以建设清洁安全绿色农畜产品基地为目标，以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，本着预防为主、保护优先、风险管控的原则，突出重点区域、重点行业和重点污染物，分类别、分用途、分阶段治理，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系，促进土壤资源永续利用，建设蓝天常在、青山常在、绿水常在、净土常在美丽安全的乌兰察布。

（二）提高全社会土壤环境保护法制意识。土壤是经济社会可持续发展的基本物质基础，土壤状况的好坏直接关系到广大人民群众健康安全的切身利益。同时土地耕作涉及千家万户，人多面广，经营能力和经营水平差异较大，全面推进绿色发展需要刚性的宣传发动过程。各级政府要深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神和习总书记系列讲话精神，发动各种舆论宣传媒体，采取多种宣传方式，坚持不懈地宣传国家有关土壤环境保护方面的法律法规，深入落实中共中央国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》、国家《土壤污染防治行动计划》以及自治区《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》等有关政策规定，广泛宣传土壤遭受污染危害的严重后果及保护土壤环境建设清洁绿色农产品生产基地，增加农民收入，实现小康目标的重大意义，营造土壤环境保护浓厚的舆论氛围，做到家喻户晓，人人皆知，促进全社会增强保护土壤环境的责任意识和法制意识，提高全社会保护土壤环境人人有责任，个个要出力的自觉性。

（三）加大科技推广力度，规范农业标准化生产。市农业、科技主管部门要根据国家颁布的无公害、绿色、有机产品生产标准规程，制定我市绿色农产品基地中长远发展规划，加大推广有机肥、配方施肥、节水节肥节药各类新技术，并就化肥、农药（除草剂）、地膜、生长素等主要生产资料的使用范围、规格、种类、用量分别制定出高标准技术参数及严格的处罚措施，列为立法条款的核心内容。要建立种子 更新制度，减少土壤病毒污染。要鼓励农业生产经营者和个人进行轮作倒茬，大量施用有机肥、生物肥。要加大对已通过“三品一标”认证企业的后续监督管理，强化农产品的质量检测，并形成经常化、制度化和公开化。

（四）建立地膜补贴制度，提高残膜回收利用水平。一是要在全市推广应用0.01mm以上的地膜，限制使用0.008mm以下的地膜，对使用0.01mm以上地膜的农户，要实行财政差额补贴，使其成本降到使用0.008mm水平上。二是要制定地方残膜回收补贴制度，调动农民捡拾残膜的积极性。三是研究制定有机肥生产和废弃膜回收机具的研制生产和使用的激励政策，提高残膜的回收利用水平。

（五）加强土壤环境风险管控。市环保、农业、国土部门要不断改善环境风险管控检测装备，定期开展土壤环境质量联合调查，建立土壤环境质量监测共享平台，提高土壤环境信息网络管理水平。要强化土壤环境执法队伍建设，明确监管重点和监管职责。要坚持谁污染谁治理的原则，制定土壤污染治理方案，对治理土壤污染不力的企业、生产经营者要给予严厉处罚。要加强土壤污染源头管控，整治市内化肥、农药、地膜等生产不达标企业，严厉打击市内各种制售假冒伪劣种子、化肥、农药等生产资料违法行为。

要全面推进农村牧区生活垃圾、建筑垃圾、沉积垃圾治理。要加强农田生态环境建设，大力种树种草，提高农田水土保持和抵抗风蚀沙化能力。

（六）发挥政府主导作用，建立土壤环境治理长效机制。要强化地方政府对国家开展的农田划定、土地治理、环境整治、农口项目各类资金的统筹能力，优先保证农田建设和土壤环境整治。要设立地方土壤污染防治专项基金，用于土壤环境调查与监测评估、监督管理、治理与修复等。要发挥市场机制作用，通过政府和社会资本合作（PPP）模式，带动更多社会资本参与土壤污染防治。

要加强目标考核，严格责任追究。全面落实土壤污染属地行政责任，监管不力的要承担行政和法律责任。市和旗县市区政府要分别制定土壤污染防治方案，确定重点任务和目标，完善政策措施，强化监督管理。建立地方环保、农业、国土、水利等部门协调联动机制，分工负责，协调配合，加强督促检查和行政处罚，形成土壤环境治理与保护的长效机制。

要明确各类涉农生产加工企业、专业合作社及其它经营者环保责任，依法严格遵守有关生产技术标准规程，确保污染物按规程排放。造成土壤污染的，应承担损害评估和治理修复的法律责任。

要发挥社会监督作用，定期公布土壤环境状况。实行土壤污染有奖举报，鼓励公众参与土壤环境监督。