（2016年6月16日乌兰察布市第三届人民代表大会

常务委员会第二十四次会议通过）

按照市委要求，市人大常委会抽组市人大办公厅、农牧业工作委员会和市发改委、林业局、农牧业局、市禁牧办、草监局有关负责人以及部分基层市人大代表组成全市禁牧调研组，于4月下旬至5月下旬分两组深入全市11个旗县市区，就全市近几年来禁牧工作开展情况进行了调研。

在调研中，坚持明察与暗访相结合和“两看一问”[即看生态工程林地有没有放牧的牛羊（粪便）和毁坏的痕迹，看养羊（牛）户有没有饲草贮备和舍饲条件，问村里有没有羊倌]，实地查看了通道绿化带、沙源（退耕）生态工程区、城郊人工造林基地、人工草地、天然草场等生态区域的生态建设和管护情况。进村入户走访了养羊（牛）农牧户和大户的圈舍建设和饲草饲料种植与贮备情况。参观考察了丰镇市北京二商集团大红门农牧科技有限公司规模养猪、察右中旗百川牧业肉羊育肥等一批公司化的养殖企业。并与旗县乡村三级负责禁牧工作的同志进行了座谈。现将有关情况报告如下：

一、全市禁牧工作总体情况和面临的问题

总的来看，近几年来全市各级干部在禁牧工作中付出了很大努力，在保护和改善全市生态环境方面取得了明显的成效。各地按照市委、市政府2012年《关于进一步加强禁牧舍饲工作的意见》、《关于进一步加强禁牧舍饲工作的通知》和《关于促进生猪肉鸡产业发展实施方案》等有关文件精神和会议要求，积极落实各项禁牧措施，2012年就取得了阶段性禁牧成果。市、旗县、苏木乡镇调整成立了禁牧领导小组，市和多数旗县、苏木乡镇三级组建起了专门的禁牧办，落实了专门的编制、专门的人员和专门的工作经费，配备了必要的交通工具和执法设备，全市三级禁牧机构专职人员达到577名，其中市8名，旗县63名，苏木乡镇506名，各级禁牧组织领导和禁牧队伍得到了进一步加强。市禁牧办、市委政研督查室不间断定期不定期联合督查，通报禁牧有关情况，较好地推动了各地的禁牧工作。全市共查处有关毁林毁草禁牧案件上千起，并对禁牧不力的个别旗县、乡镇苏木、禁牧办有关责任人给予纪律处分。与此同时，各旗县在舍饲技术推广和服务方面、畜种改良、产业结构调整、移民搬迁禁牧方面也做了一定的工作。通过以上几方面的努力，在2012年下半年至2013年上半年就开创了全市全面禁牧的新局面，期间有的养羊农户、大户开始大量甚至成群出售羊只的现象。几年来，全市在禁牧中也涌现出了一批舍饲圈养禁牧、调整畜种结构禁牧，就地产业转移禁牧、移民搬迁开发禁牧等各类典型，起到了积极的示范引路作用。今年全市在化德召开造林现场会后，各旗县按照市委的新要求又掀起了新一轮禁牧高潮，如化德县近期拘留羊倌53名，丰镇拘留羊倌13名，对推动禁牧起到了极大的促进作用。

在肯定全市禁牧成果的同时，也看到全市的禁牧工作与市委、政府的要求存在很大差距，各地还普遍存在偷牧夜牧现象，尤其是山区（农牧交错区）超载放牧现象更为严重，全市面临的禁牧形势依然相当严峻，任务也相当艰巨。存在的主要问题是：

一是受利益驱动羊的饲养量有了扩张，增加了禁牧的难度。2013年我市农村雨水充沛，草势茂盛，加之羊肉市场价格居高不下，利益驱动了羊的扩张。与此同时受房地产、煤碳运输业下滑的影响，外出务工的能人大户纷纷返乡成批购羊变为养羊大户。无论在滩川区，还是半农半牧区，饲养上百只的各类大户占居了养羊的主导地位，据对5个旗县14个自然村抽样统计，常住人口832户，养羊户数246户，占29.6%。其中50只以下的171户，饲养量3482只，户均20只左右。50只以上的大户75户，饲养量达7905只，户均100只以上。说是禁牧难，难就难在大户上，养羊大户实力大，羊数多，一次被扣走3－5只羊，根本不当回事。据统计部门统计， 全市羊的存栏2013年较上年减少8.7%（主要因素是禁牧力度大，加快出栏出售），2014年较上年增长21.8%（主要是雨水多、水草好，羊价看好，饲养扩张），2015年较上年增长31.1%（主要因素小反刍疫发生，羊价剧跌，出栏减慢）。

二是传统上以牧业收入为主的农牧交错区（山区）禁牧存在较大困难。类似商都章毛勿素这些区域农业生产条件恶劣，土地贫瘠，传统上一直以放牧养羊为主。牧业收入是家庭收入的主要来源，推行禁牧与实现增收矛盾十分突出，禁牧困难较大。

三是养羊农户（大户）饲草料基地建设和贮备等舍饲配套措施滞后。哪户没有饲草贮备，哪户禁牧就是空话，多数养羊户饲草贮备不足，再加上一直强调的是全面禁牧，荒山耕地（秋收后）内也不准见到牛羊，全面出击，战线过长，力量分散，顾此失彼，各地白天放牧减少，而偷牧、夜牧的现象较为普遍。有的养羊户为了省时间省劳力，把羊群干脆直接赶到生态工程区（草好）内偷牧、夜牧，不少重点生态工程区域林木受到了缺头少枝的夜牧破坏。

四是禁牧执法依据不足，禁牧人员存在畏难情绪。长期以来，禁牧执法主要依据是国家《森林法》、《草原法》和《防沙治沙法》，这些法律在处罚方面对林草地完全毁坏处罚规定的较为明确，遇到未完全毁坏的情况处罚尺度难以把握。一直以“扣羊”、“赎羊”为禁牧主要处罚的手段，在规范执法的新形势下难以施展，扣回来的羊不能变卖，还得负责饲喂，成为禁牧干部的负担。多年来，各地由“扣羊”引发的羊倌自残、暴力抗法、禁牧干部挨打受气、车辆被砸时有发生。另外，村里雇佣的羊倌痴呆傻愣居多，禁牧处罚中容易发生各种意外情况。全市不完全统计发生干群大的纠纷30多次，禁牧干部受伤15人次，砸坏执法车辆3辆（次），纠纷赔偿群众50余万元。有些乡镇禁牧人员信心不足，责任心不强，敷衍应付，遇到上级检查时只是劝说羊倌离开路边放牧或者提前通知了羊倌。

此外，信访目标考核增加了禁牧干部的顾虑。禁牧处罚中极易引发上访案件，有的群众不仅到乡政府、县政府“要羊”闹事，更有甚者要挟进京上访。2013年，察右后旗当郞忽洞养羊户把几群羊赶到旗委政府大院，造成了不良影响。为了减少和控制上访案件，县乡村干部顾虑重重，放不开手脚。

五是旗县乡村领导的重视程度还远远不够。禁牧宣传不到位，氛围不浓厚，工作方法简单，重点不够突出，群众思想工作不细不深。在禁的方面要求多，在疏的方面考虑的少，林业、畜牧等有关部门协调配合不够，尚未形成政策配套常抓不懈的长效机制。个别旗县禁牧机构和一些乡镇禁牧经费没有得到落实。

通过调研，大家认为市委作出全面禁牧的战略是十分正确和必要的。尽管在推进中存在这样那样的问题和困难，但通过参观各类禁牧典型事例，足以证明市委禁牧战略及其路径是正确可行的。而且近几年来全市生态建设步伐不断加快，通道绿化、城郊绿化、村镇绿化、重点生态工程等项目投入大，代价高，不严格禁牧管护，难以保护生态建设成果。从所调研的山区（包括农牧交错区）看，这些区域生态环境本来脆弱，超载过度放牧相当严重，哪个村的饲养量也都在上千只以上，草场植被很差，生态环境难以生息休养。总之无论从全市经济、社会、生态协调可持续发展局部看，还是从建设祖国北方生态屏障、打造北疆亮丽风景线大局看，禁牧势在必行，必须持之以恒，常抓不懈。大家还认为今年是全市进一步推动调整产业结构、畜种结构禁牧的最好机遇。自2014年羊肉市场价格发生逆转以来，养羊户收益急剧下降，甚至出现亏本，有的养羊大户损失在百万元以上。现在有的养羊户开始自发陆续处理羊只，但大多数养羊户在等待观望价格的回升。因此，今年进一步调整畜种结构、产业结构、减少牛羊饲养量正是一个机遇期。

二、几点建议

（一）统一思想，加强组织领导。旗县市区主要领导是禁牧工作的第一责任人，要强化创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，在落实各项禁牧措施上要亲自安排，亲自落实。强化宣传，营造氛围，为禁牧人员撑腰壮胆。要及时解决个别旗县和乡镇禁牧机构不健全、人员不到位、经费不落实的问题。市委要加大对旗县生态建设和保护方面的考核比重，督促落实《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》有关规定。各级政府要协调林业、农牧、水利有关部门形成统一布局、统一管理、统筹兼顾、协调配合、齐抓共管的局面。要加大对禁牧工作的督查和问责力度，对禁牧不力或失职的严肃问责。

（二）突出重点，区别推进。各地在落实市委禁牧战略中，要划分出禁止、限制、优先开发区域，科学做出产业定位和布局规划。要明确禁牧区域和重点，先应在以下两个区域实现严格禁牧。一是滩川区要全面禁牧。滩川区农业条件优越，经济基础好，产业转型和劳务收益空间大。二是全市所有重点通道路段，造林基地、生态工程区域全面禁牧。对于传统上以牧业收入为主的部分特困山区（农牧交错区）以及未列入国家草原生态补奖的牧区的禁牧，应主要通过争取国家或地方补助实现禁养休牧。对暂时未能争取列入国家奖补范围内的区域，要严格按照《自治区禁牧和草畜平衡监督管理办法》实行平衡养畜，限制大户发展，这些大户既非贫困户，又侵占公共草场资源，对生态环境的破坏性最大。对生态恶化严重的局部区域应有计划搬迁禁牧。各类区域的划分，应由旗县规划，市级审核，张榜公布，树碑立界，分类指导，区别推进。各级禁牧检查督导，也要相应改进督导方式，突出重点区域，有序稳步推进。

（三）疏堵结合，统筹解决好禁牧与农牧民收入的关系。禁牧不减收，鼓励增加猪鸡饲养量，减少牛羊饲养量，近几年扶持的猪鸡养殖不一定是现有的牛羊养殖户，政府很大一笔支农资金错位投向了与现有牛羊养殖户结构调整无关的其它猪鸡大户上。因此，各级政府在强调“堵”的同时，精准解决好“疏”的环节问题。对现有的牛羊养殖户，要与产业结构调整、劳务输出、生态移民、扶贫工作、林草产权到户相结合，把推进饲草基地化、牲畜良种化，饲养棚圈化，喂养科学化和饲草的加工利用作为畜牧业发展的重要内容，提供必要的资金补助和相关技术指导服务，确保禁牧不减收。要借助羊肉价格下跌时机，引导农牧民大力发展生猪、肉鸡养殖以及旅游、劳务等其它产业。

（四）制定地方性生态保护法规，为禁牧提供法律支撑。针对禁牧执法依据不足的问题，市人大常委会今年上半年已开始了有关禁牧方面立法前期准备工作。已把制定土壤草原环境管护办法列入了明年的立法计划，并得到了自治区人大的同意批复。草场保护办法应在禁牧的区域、对象、范围上，在禁牧处罚的标准尺度上，在禁牧领导的责任追究上制定出操作性强的法制性规定，为强化禁牧措施，化解干群矛盾，维护执法人员权益提供有法可依的执法依据。

（五）加强执法队伍建设，健全生态资金保障制度。要切实加强禁牧队伍建设，积极开展法律培训，改善执法装备，提高禁牧执法水平。要加强林业、草原、水利、公安等行政执法部门的配合，开展联合执法专项行动，分片区全天候巡回检查。对破坏林草植被的案件发现一起查处一起，使禁牧执法形成长效机制。各级地方财政每年应有一定的专项资金投入生态建设并逐年有所增加，优先要把农牧区实施禁牧、舍饲圈养等措施所需要的资金纳入财政预算。各级人大要充分发挥审查批准财政预算的职能，确保生态建设项目资金专款专用，防止挤占挪用。